全面整合资源配置，应对国际卫生条例修改

江门局  雷 达

摘要  [目的]探讨应对国际卫生条例修改，完善国境口岸公共卫生快速反应体系的原则,并对目前面临的问题提出建议。 [方法] 对照新的条例要求，提出把技术、信息、人力资源与完善国境口岸公共卫生快速反应体系整合到同一个工作框架中；并将绩效评价与完善体系相结合。具体包括：建立区域合作机制，分流、共享信息，探索信息自动化功能，探索支持体制，制度化、专业化整合人力资源，并建立绩效评价指标体系以调控资源整合。[结论]为应对国际卫生条例修改，完善国境口岸公共卫生快速反应体系，应全面整合技术、信息、人力资源。

主题词  国际卫生条例  整合资源  国境口岸快速反应体系

To Reorganize Resources Comprehensively, To Well Respond to Revision of International Health Regulation

Jiangmen CIQ   Da Lei

Abstract   Objective To well respond to revision of International Health Regulation (IHR), public health response framework at frontier port should be improved. Proposals on what need to be improved are put forward.  Method Against revision of IHR, labor power, communication system, technology power and improvement of public health response framework at frontier port should be reorganized as a whole. Also achievement- efficiency assessment system should be developed as a means of assessing improvement of the framework. Methods to reorganize resources include: to establish regional cooperation mechanism, to reasonably distribute and share information, develop automatic communication system, to reorganize labor power by developing professional and regularized basic system. Furthermore, achievement- efficiency assessment system should be developed.Conclusion To well respond to revision of IHR, labor power, communication system, technology power should be reorganized comprehensively.

Keywords International Health Regulation    resources reorganization  

public health response framework at frontier port  

1. 现状分析

国际卫生条例（International Health Regulation, IHR）是传染病控制的唯一的全球性条例，自从1951年首次发布以来，条例一直没有显著的修改。在面对国际间传染病和生物恐怖的新形势时，条例存在一定局限 ^[1]。

有鉴于此，WHO自1995年开始着手条例修改工作，目前的草案稿对成员国的核心要求是要求成员国国家卫生监测体系具备一定能力，且不能低于条例要求的标准。同时，要求成员国应向WHO提供可信任的紧急信息，并必须对WHO要求确认的信息及时做出反应。可见，对能力要求的关键要素是完备的公共卫生快速反应体系，而完善的监测网络、信息网络和专业队伍则是快速反应体系运行良好、高效的基本要素。

对照新的条例要求，目前卫生检疫在以下方面尚需完善：（1）《卫生检疫法》严重滞后于条例和公共卫生新形势，一线人员专业意识不足，直接导致机构在口岸公共卫生突发事件中的主体地位有弱化的趋势，部分职能有萎缩倾向；（2）监测体系和监测能力有待完善，监测模式不适应世界范围内传染病和生物恐怖事件的新形势，实验室网络建设有待加强。尤其是缺乏科学、有效的监测数据库和现场快速检测手段；（3）信息化管理系统初具规模，但部分疫情报告时效性差，影响系统数据的科学性。而且信息系统缺少自动评定的辅助决策功能，影响危机状态时决策的科学性。（4）各地、各子专业间发展不平衡，没有形成有一定规模的专业队伍，缺少制度化的专家体制建设。

设想通过全面整合系统资源，把人力、技术、信息资源和完善公共卫生快速反应体系整合到同一个工作框架中。同时，激发必要的主动意愿，把对各层次管理机构的绩效评价与公共卫生快速反应体系的完善相结合，促进体系的尽快完善。

2. 立足合作机制，提升监测能力，多层次整合技术资源

2.1  建立区域合作机制

2.1.1探索本系统内区域合作机制

在系统内以卫生检疫子专业分类为立足点，以区域特色为基础，鼓励本国区域内技术合作，整合技术资源，如：不同规模的海港类港口间根据辖区范围内工作实际，探讨根据不同能力要求，分级分类建立相对统一的监测体系、技术标准、行政支持机制，尤其是针对一线的要求和标准，避免重复建设和资源浪费。通过互动管理统一的技术平台，保持区域内信息动态双向流动。通过信息链上伙伴之间的紧密集成，实现相互资源的互联互通，并最终通过实践验证上升为系统内的统一规范性文件或标准。

同时，通过该合作，可建立同类口岸的监测数据库。如：通过收集媒介生物或宿主动物的分布、季节消长及带毒率监测资料、人群血清学监测情况、人或动物病例个案流行病学调查结果、口岸现场监测结果、现场处理结果等有关信息资料建立媒介昆虫的相关数据库。或通过建立统一保存的血清库，收集各地区HIV感染者/艾滋病（AIDS）患者血清、可疑病例血清及阴性对照血清。通过病毒分离、核苷酸序列分析等技术手段，明确HIV在国境口岸的地理分布和变异性，开展出入境人员的HIV流行趋势和风险分析研究，从而建立出入境人员HIV疫情分析系统。以上做法可延伸到不同疾病，逐渐推广到全系统，最终形成全国性国境口岸监测数据库，提升检验检疫系统技术势力，为突发公共卫生事件储备技术资源。

该合作机制以技术合作为纽带，以实践为基础，促使决策的科学性和可操作性。同时，还能培养出有规模的专业队伍，逐渐形成专业门类的突发公共卫生事件应急专家队伍。

2.1.2形成国际合作机制

WHO就条例修改提出各成员国应加强国家间合作，尤其是鼓励地理位置相似、疾病流行特征相似、易感人群相似的国家建立国家间区域合作机制，并对西非、东南亚（云南省已加入该合作组织）多个合作组织的工作给予肯定^[2，3]。在SARS期间，我国与东盟国家之间的合作也曾起积极作用。因此，应促成部分边境口岸局在时机成熟时主动与周边区域建立合作机制，实现技术资源共享，并提升口岸行政主管部门应有的国际地位，有利于收复部分萎缩的业务。

同时，通过承担条例中入境口岸卫生主管机构的职责，建立与WHO的合作机制，主动争取应有的地位，并通过WHO的技术支持与交流完善快速反应体系。

2.2 建立有效的传染病监测网络

监测网络包括病原微生物和疫情的监测，网络中应包含监察及报告机制。通过建立系统化和标准化的监测方法和资料库，能客观揭示疾病传入和输出的风险系数，有助于对相应的应急措施进行科学决策。目前，本系统对这两方面的监测还很薄弱，尤其是对病原微生物的监测。

2.2.1  建立有效的实验室监测网络

这有两方面的含义：一是整合现有实验室设备和人力资源，以区域合作为基础，在系统内建立不同级别的监测实验室网络。根据我国、国际流行资料和对实验室研究的不同技术要求，由各区域内实验室承担不同类别病原体的监测。同时，建立具有较高装备水平的病原学诊断实验室系统。二是积极与系统外实验室合作，尤其是加强与本地区疾病控制机构、军队研究机构、和高校的合作与交流，互通信息，借鉴成功经验，并参与到全国乃至全世界的监测网络中去。我国军队研究机构技术实力强，专业种类齐全，尤其在生物恐怖事件的检测和防护装备上有着地方不可比拟的优势，因此，尤其应重视与军队研究机构的合作。

目的是建立病原微生物快速检测方法、分子技术和资料库，进行传染源和传播途径的分析。同时，还应研究、指导并要求一线工作人员对可疑病例的无创采样，提供实验室检测，积累卫生检疫系统自身的数据，逐渐减少对医院系统和疾病控制系统的依赖，避免一线的功能萎缩。由于部分已知的新发传染病病原体穿过种属屏障，由动物携带新的致病因子传染给人，因此，应特别重视对人畜共患疾病、虫媒疾病的研究和对现场快速诊断方法的研究。

2.2.2  以症状分类开展传染病风险评估

既往IHR主要局限于对3种传染病监测，新的草案稿不再局限于疾病种类，因此，一线工作人员对疾病的早期识别非常重要。也正因如此，WHO提出^[4]: 症状监测系统很有价值，尤其是非常见警示症状的甄别和高致死性临床症状的早期辨别更重要。将IHR与疾病预警系统相联系将改变IHR现有的局限性。

我们可通过收集历年来世界范围内与卫生检疫有关的历史资料与公共卫生突发事件资料，研究对突发公共卫生事件有预警意义的症候群。结合国内外危险因子管理现状，评估可能造成疾病输入输出和生物危害的潜在危险性，开展风险评估，确定重大危害因子类别目录，作为重点监测对象，并就重点监测因子完善一线监测手段。确立不同情况下的危险因子，建立综合风险评估模式，明确风险分级。根据风险分级建立分级应急管理模式。

3. 分流、共享信息，探索信息自动化功能，全方位整合信息资源

新修改的IHR草案稿对信息管理提出了很高的要求^[5]：公共卫生快速反应体系的信息系统应快速分析数据，且确保系统内信息交换、传递快速有效。对照这一要求，卫生检疫信息管理系统应进一步整合，尤其在信息分流、共享方面和信息系统评估辅助决策功能。

3.1  分流、共享卫生检疫风险预警系统信息

目前，卫生检疫风险预警系统已在全系统内广泛使用，但在信息分流和共享方面尚有改善的空间。该系统主要局限在疫情上报的由下至上，下层信息源所获得的信息非常有限。设想适度扩展该系统功能，根据分级分类管理的原则，设置内外网，对内建立疫情信息管理、现场处理信息、实验室信息、后勤保障信息管理子系统，对外设立面对公众、协作部门和媒体的服务信息等子系统。并在突发事件时，提供专家讨论的虚拟电子平台，以供快速决策。WHO在回顾SARS控制经验时，就将虚拟电子平台的成功运用列为重要的经验。

通过以上建设，使区域合作局之间共享相关信息。在信息发布过程中，由应对体系预先授权的人员实现评估不同对象的信息需求，有针对性地形成不同信息，在审核后发布。并建立机制定期回顾总结信息管理运行情况。同时，定期与有关部门沟通，通过对形势和趋势分析调控与有关机构的协作，了解他们的关注和利益所在，以取舍有关信息，并在危机中及时纠正错误信息。在信息流出后，还应汇总给信息管理者和指挥中心，以便总结和决策参考^[6]。

信息管理的组织结构、流向和处理是公共卫生快速反应体系的重要内容，建立信息的日常管理机制和应对机制，完善突发公共卫生事件信息化管理，加强信息管理建设，是提高公共卫生快速反应体系效率的重要基础。

3.2 建立国境口岸高级智能应急处理系统

在2003年SARS暴发中，WHO通过其流感网络和全球预警系统（Global Outbreak Alert Response Network， GOARN）迅速确认了暴发，并快速组织了有效反应。以此为例，卫生检疫应以卫生检疫风险预警系统为信息资源平台，增加自动评估、辅助决策功能，建立国境口岸高级智能应急处理系统。利用地理信息系统（GIS）和遥感技术（RS）等高科技手段，结合历年来世界范围内与卫生检疫有关的历史资料与公共卫生突发事件资料，开发集协调指挥能力、监测分析能力、快速反应能力、应急处理能力为一身的高级智能应急处理系统，为不同疾病建立相应的预测模型和口岸筛检流程，构筑起与国际接轨的疾病监测和应急新体系。

设想该系统在平日依据口岸各种传染病的地理分布进行智能管理、监测和预报，及时为决策者提供卫生防疫重点防范问题列表，卫生防疫重点防范问题干预策略等。若紧急公共卫生事件与传染病疫情突发，“电子地图”即迅速锁定事发地点，闪烁报警。支持它的计算机系统，则立即对突发的公共卫生事件或紧急传染病疫情可能波及的范围、所需应对的措施等做出判断，并以最快的速度调集与事发地相距最近的应急小分队。目前，国内仅北京疾病控制中心建立有类似系统。

4. 探索支持体制，制度化、专业化整合人力资源

4.1  建立完备的继续教育机制

新的科技成果不断引导着医学迅猛发展，卫生检疫急需建立完备的继续教育机制。通过与人事部门合作，探索卫生检疫继续教育机制，具体工作包括：在国家局、直属局和分支局不同层面制定年度培训计划，由专家评定立项；并与WHO、高校、研究机构合作开展培训；加强政策管理，建立评估指标体系和考核制度。

通过以上机制建立，整合现有人力资源，形成相对固定的师资力量，培育精通业务的工作队伍。

4.2  建立专家库，形成不同专业的应急队伍

在继续教育机制的基础上，形成疫情监测、公共卫生管理、实验室检测、现场流行病学、消毒、信息管理等不同子专业的专家库，并吸纳系统外相应专业领域权威专家。促进不同专业和专业内部信息交流，建立“能进能出”的动态机制，以定期绩效考核为手段，建设学习型、实践型的专家队伍。通过专家队伍建设，为突发公共卫生事件储备人力资源。设想在事件发生时，通过虚拟平台，汇集不同专业系专家，迅速交流有关信息，快速决策。

5.以绩效评价指标体系调控资源整合

5.1 建立绩效评价指标体系

制定有效的绩效评价体系是真正落实以上资源整合，提高口岸公共卫生快速反应体系效率的最有效的管理手段之一。设想绩效考核包括对各局公共卫生快速反应体系应对能力的绩效考核和对工作人员的绩效考核。

对体系的考核包括对口岸公共卫生快速反应体系的疫情监测体系、实验室检测体系、信息管理体系、后勤物资保障体系等各要素的考核，确定考核指标，明确各指标要素的绩效特征，量化各项指标，确定绩效考核指标体系。而对人员的绩效考核体系则需要与体系的绩效评价指标体系相结合，以体系的工作成果、完成数量或平均完成数量、完成质量标准、完成需用时间、完成人数和体系中的绩效权重，制定不同类型岗位的绩效指标评价体系。

5.2 建立完善的支持体系

在建立绩效指标评价体系的同时，还应建立一套完善的支持体系。首先，建立以绩效为导向的组织氛围支持。通过建立绩效导向的组织氛围约束工作人员行为，同时化解绩效考核过程中的矛盾与冲突。其次，各级管理者都应该也必须承担绩效考核的责任，分解与制定绩效指标。  第三，保证绩效沟通的制度化。 第四，设计对绩效考核的激励与约束体系。激励体系主要表现在绩效考核结果与价值分配挂钩，约束体系主要包括员工的绩效考核投诉机制，考核档次的比例控制，上级审核和主管负责的二级考核体制等。只有这些激励体系与约束体系的建立并有效发挥作用，以绩效指标为核心的绩效考核才能真正发挥作用。

面对当今传染病和生物恐怖新形势，新的IHR对国境口岸公共卫生快速反应体系提出了更高的能力要求。全面整合资源配置，探索建立绩效评价指标体系，是形成公共卫生应对新体系，提高应对效率的重要途径。

参考文献

1. Revision of the International Health Regulations. Geneva, Switzerland: World Health Organization; May 28, 2003. Publication WHA56.28.

2. World Health Organization. Global outbreak and response: report of a WHO meeting. WHO/CDS/CSR/2000.3

3. Fifty-fifth World Health Assembly, World Health Organization, Geneva, Switzerland, May 18, 2002. Global public health response to natural occurrence, accidental release or deliberate use of biological and chemical agents or radionuclear material that affect health. Available at: http://www.who.int/emc/pdfs/WHA55.16.pdf. Accessibility verified May 6, 2004

4. Ashraf H. International Health Regulations: putting public health on the center stage. Lancet. 1999;354:2062.

5. Lawrence O. Gostin. International infectious disease law  revision of the world health organization’s International Health Regulations. JAMA, 2004 ( 291) 21: 2623-2627

6. CDC. The public health response to biological and chemical terrorism: interim planning guidance for state public health officials.  www.cdc.gov